zakonagent.ru
29 апреля Конституционный Суд провозгласил Постановление № 29-П/2026, которым разъяснил порядок исчисления срока давности при пересмотре решений антимонопольного органа по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.
Фабула дела
Как ранее писала «АГ», решением комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике от 26 апреля 2021 г. установлено нарушение ООО «Стратегия» п. 1 ст. 14.6 Закона о защите конкуренции, выразившееся в незаконном использовании в наименовании и доменном имени товарных знаков, принадлежавших иному лицу; указанное решение явилось поводом к возбуждению 24 июня 2021 г. в отношении ООО «Стратегия» дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.33 «Недобросовестная конкуренция» КоАП РФ. Не согласившись с решением об установлении нарушения антимонопольного законодательства, общество обратилось в суд с заявлением о признании его недействительным, однако решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 20 апреля 2022 г. (оставлено без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2022 г.) в удовлетворении требования было отказано.
Между тем на основании заявления ООО «Стратегия», поступившего в УФАС 26 августа 2021 г., решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства было пересмотрено – при этом срок рассмотрения данного вопроса неоднократно продлевался, в том числе ввиду необходимости получения дополнительных доказательств от сторон и ознакомления комиссии с поступившими документами, – в связи с новыми и (или) вновь открывшимися обстоятельствами, в результате чего спустя более полугода, 11 апреля 2022 г. принято решение, которым вновь установлен факт нарушения обществом п. 1 ст. 14.6 Закона о защите конкуренции. При этом заявление общества о признании данного решения недействительным оставлено без удовлетворения решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 19 декабря 2022 г., вступившим в законную силу. В то же время производство по первоначально возбужденному делу об административном правонарушении 27 апреля 2022 г. было прекращено в связи с утратой силы решения комиссии УФАС от 26 апреля 2021 г.
Протоколом, составленным 15 июня 2022 г., УФАС повторно было возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.33 КоАП РФ, причем обществу вменялись в вину те же самые действия, совершенные в отношении того же потерпевшего. По результатам его рассмотрения 26 января 2023 г. вынесено постановление о привлечении общества к административной ответственности в виде штрафа в размере почти 2,5 млн руб. Антимонопольный орган исходил из того, что, поскольку первое решение комиссии было пересмотрено, оно утратило силу и не могло порождать каких-либо юридических последствий, в том числе являться основанием для возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении; производство по соответствующему делу об административном правонарушении подлежало прекращению, а срок давности привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства – исчислению со дня вступления в силу нового решения комиссии.
Считая постановление о назначении административного наказания незаконным, ООО «Стратегия» обратилось в арбитражный суд с заявлением о его отмене. При этом общество ссылалось на то, что производство по делу об административном правонарушении подлежало прекращению ввиду наличия более раннего постановления о прекращении производства по идентичному делу об административном правонарушении; оно также указывало на то, что срок давности привлечения к ответственности истек, так как его надлежало исчислять с даты вынесения первого решения комиссии антимонопольного органа об установлении факта нарушения антимонопольного законодательства.
Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики постановление антимонопольного органа было признано незаконным и изменено в части наказания: в соответствии с ч. 2 ст. 4.1.2 КоАП РФ размер штрафа уменьшен до 20 тыс. руб. Однако постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции отменено и в удовлетворении заявленных требований отказано. Арбитражный суд Уральского округа отменил акты нижестоящих судов, признав незаконным оспариваемое постановление антимонопольного органа ввиду истечения годичного срока давности привлечения к административной ответственности.
Определением Верховного Суда постановление арбитражного суда кассационной инстанции было отменено и оставлено в силе постановление апелляционной инстанции. При этом судебная коллегия исходила из того, что если в результате пересмотра своего решения по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам комиссия антимонопольного органа придет к выводу о наличии нарушения антимонопольного законодательства, то уже вновь принятое решение будет являться основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и с даты его принятия следует исчислять срок, установленный ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ.
Обращение в КС и предмет его рассмотрения
В жалобе в Конституционный Суд общество указало, что ч. 2 ст. 4.1.2, ч. 6 ст. 4.5, п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП, а также ст. 41.1, ч. 1 и 11 ст. 51.2 Закона о защите конкуренции позволяют при оценке законности и обоснованности привлечения к административной ответственности произвольно применять в качестве главенствующего принцип неотвратимости наказания, игнорируя при этом принцип недопустимости привлечения к ответственности дважды за одно и то же деяние, запрет на привлечение к ответственности по истечении сроков давности, а также требование толкования неустранимых сомнений в виновности лица в его пользу.
КС заметил, что заявитель усматривает неконституционность ч. 2 ст. 4.1.2 КоАП в том, что она допускает назначение юрлицу несоразмерного совершенному им правонарушению наказания в виде административного штрафа. Вместе с тем в обоснование этого он не приводит каких-либо аргументов, фактически оспаривая неверный, по его мнению, расчет такого штрафа в конкретном деле, а потому – вопреки п. 8 ч. 2 ст. 37 Закона о Конституционном Суде – содержание жалобы не свидетельствует о конституционной неопределенности нормы. Соответственно, производство по ч. 2 ст. 4.1.2 КоАП подлежит прекращению.
Что касается ст. 41.1 Закона о защите конкуренции, устанавливающей сроки давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, то она, предусматривая разумные сроки давности в отношении оконченных и длящихся правонарушений и порядок их исчисления, исключает с учетом ч. 1.2 и 1.2-1 ст. 28.1 КоАП привлечение к ответственности в случае их истечения, а потому сама по себе, имея для субъектов данного вида ответственности гарантийный характер, не может нарушать конституционных прав и свобод. Относительно же применения данной статьи при привлечении ООО «Стратегия» к административной ответственности следует заметить, что при рассмотрении соответствующего дела арбитражными судами соблюдение таких сроков не являлось предметом спора, вследствие чего упоминание этой нормы в определении Верховного Суда не может свидетельствовать о ее применении в деле заявителя, указал КС. Он отметил, что жалоба общества в этой части не отвечает критериям допустимости обращений.
Таким образом, указал КС, ч. 6 ст. 4.5, п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП, а также ч. 1 и 11 ст. 51.2 Закона о защите конкуренции являются предметом его рассмотрения в той мере, в какой на их основании при привлечении к ответственности лица, в отношении которого в связи с решением комиссии антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено дело об административном правонарушении, разрешаются вопросы об исчислении срока давности привлечения к ответственности и о прекращении административно-деликтного производства в случае пересмотра указанного решения комиссии антимонопольного органа по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, если в результате подтверждено первоначальное решение комиссии.
Суд признал нормы не соответствующими Конституции
Конституционный Суд указал, что возбуждение комиссией антимонопольного органа производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства не предрешает выявления факта административного правонарушения и возбуждения административно-деликтного производства. Тем не менее событие соответствующего административного правонарушения не может быть установлено в отсутствие вступившего в силу решения комиссии антимонопольного органа, а потому исчисление срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства со дня вступления в силу решения указанной комиссии позволяет точно определить дату начала его течения (определения КС № 923-О-О/2011, № 1570-О-О/2011 и № 1909-О/2013).
КС обратил внимание, что Закон о защите конкуренции устанавливает, что резолютивная часть решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства, принятого комиссией, подлежит оглашению по окончании рассмотрения дела, должна быть подписана всеми членами комиссии, участвовавшими в принятии решения, и приобщена к делу; решение должно быть изготовлено в полном объеме в течение 10 рабочих дней со дня оглашения резолютивной части решения; копии такого решения немедленно направляются или вручаются лицам, участвующим в деле; дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия. Анализ же его ст. 52 позволяет заключить, что решение комиссии антимонопольного органа вступает в силу со дня принятия (изготовления в полном объеме), поскольку именно с этого дня оно в течение трех месяцев может быть обжаловано в арбитражный суд. Данный вывод нашел подтверждение и в п. 23 Обзора судебной практики, связанной с привлечением к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, утвержденного Президиумом Верховного Суда 25 апреля 2025 г.
Непосредственно с этого дня, как разъяснил Конституционный Суд, и надлежит исчислять срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Не случайно ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП, устанавливающая, что поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.30 и 14.40 Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства, – равно как и ч. 1.2-1 данной статьи, увязывающая возбуждение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9.1 Кодекса, с принятием комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения порядка осуществления перечисленными в этой норме субъектами мероприятий при реализации проекта по строительству, – предполагает, что в день принятия комиссией указанного решения начинает течь срок давности привлечения к административной ответственности за соответствующие правонарушения.
КС указал, что на схожее понимание срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства ориентирует арбитражные суды и Пленум ВАС в Постановлении от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» (в редакции Постановления от 4 марта 2021 г. № 2), разъяснивший, что с момента изготовления решения комиссии антимонопольного органа в полном объеме антимонопольный орган вправе возбудить дело об административном правонарушении независимо от того, обжаловано ли соответствующее решение в судебном порядке; с этой же даты на основании ч. 6 ст. 4.5 КоАП исчисляется срок давности привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
Суд отметил, что наделение законодателем решения комиссии антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства статусом правового акта, без которого невозможно составление протокола об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.9, 14.9.1, 14.31, 14.32, 14.33 и 14.40 КоАП РФ, и последующее осуществление производства по делу об административном правонарушении, по смыслу правовой позиции, отраженной в Постановлении № 43-П/2024, не означает придания указанному решению комиссии особой роли в признании виновности лица, привлекаемого к ответственности, и не предрешает его преимущественного доказательственного значения для установления наличия или отсутствия события правонарушения, а также иных обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела.
Конституционный Суд разъяснил, что, определяя задачи производства по делам об административных правонарушениях, КоАП относит к ним всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Эти обстоятельства могут устанавливаться не только протоколом об административном правонарушении, но и иными протоколами, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств и вещественными доказательствами. При этом судья, члены коллегиального органа или должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, обязаны оценивать все доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, а также с учетом того, что никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.
Следовательно, решение комиссии антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства, после вступления в силу которого начинает течь срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, вовсе не предрешает вывода субъекта административной юрисдикции о наличии состава административного правонарушения в действиях или бездействии лица, привлекаемого к ответственности. Это, в свою очередь, предполагает, что при производстве по делу об административном правонарушении, возбужденному на основании решения комиссии антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства, во всяком случае должно быть гарантировано всестороннее, полное и объективное разбирательство, не исключающее прекращения административно-деликтного производства, в том числе в случае, когда субъект административной юрисдикции вследствие анализа собранных доказательств по делу сочтет их недостаточными для наказания лица, привлекаемого к ответственности за предполагаемое нарушение антимонопольного законодательства.
Конституционный Суд указал, что сопоставимой интерпретации значения решения комиссии антимонопольного органа при привлечении лица к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства придерживается и ВС РФ, указавший, что такое решение комиссии, являясь поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, не имеет преюдициального значения и заранее установленной силы. По смыслу его разъяснения решение комиссии должно подлежать оценке в числе других доказательств по делу об административном правонарушении, а потому административно-деликтное производство может быть прекращено, если содержащиеся в нем сведения о наличии в действиях лица, привлекаемого к ответственности, нарушения требований законодательства о защите конкуренции не подкреплены доказательствами, в том числе документами, на основании которых это решение было вынесено (п. 21 Обзора ВС от 25 апреля 2025 г.).
Он добавил, что хотя ст. 51.2 Закона о защите конкуренции в целом содержит относительно подробное регулирование различных аспектов пересмотра решения или предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, ни в этой статье, ни в других нормах данного закона не получили однозначного разрешения вопросы, в частности, связанные с датой утраты юридической силы первоначальным решением комиссии о нарушении антимонопольного законодательства в случае его пересмотра; с предельными (пресекательными) сроками подачи лицами, участвовавшими в деле, заявления о пересмотре решения по новым или вновь открывшимся обстоятельствам; с допустимостью ухудшения положения субъекта предпринимательской деятельности в результате пересмотра решения.
Как указал Конституционный Суд, отмеченная незавершенность рассматриваемого правового института проявляется не только при применении антимонопольного законодательства, но также и при привлечении к административной ответственности за его нарушение. Поскольку в развитие положений п. «к» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции пункты 1 и 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП предусматривают, что к федеральному ведению в области законодательства об административных правонарушениях относятся, кроме прочего, установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, а также порядка производства по делам об административных правонарушениях, это с учетом ч. 1 ст. 1.1 Кодекса означает необходимость сосредоточения соответствующего законодательного регулирования исключительно в его рамках. Следовательно, и в тех случаях, когда производство по делу об административном правонарушении может начаться только после вступления в силу решения компетентного органа, оно должно осуществляться по правилам данного Кодекса, включающим срок давности привлечения к административной ответственности, не допуская их подмены нормативными актами, предназначенными для иных видов юрисдикционного производства, в том числе по делу о нарушении антимонопольного законодательства.
КоАП применительно к срокам давности привлечения к ответственности за правонарушения, предусмотренные его ст. 14.9, 14.9.1, 14.31, 14.32, 14.33 и 14.40, устанавливает, что такой срок составляет один год и исчисляется со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения законодательства. Вместе с тем, как отметил Суд, КоАП предметно не определяет последствия пересмотра комиссией антимонопольного органа ранее принятого решения о нарушении антимонопольного законодательства для производства по делу об административном правонарушении, возбужденному на основании первоначального решения комиссии антимонопольного органа.
Кроме того, указал Конституционный Суд, из положений КоАП едва ли возможно однозначно заключить, в какой момент первоначально принятое комиссией решение о нарушении антимонопольного законодательства в случае удовлетворения заявления о его пересмотре по новым или вновь открывшимся обстоятельствам утрачивает силу, то есть становится недействительным; какое значение имеет дата принятия такого решения комиссии о нарушении антимонопольного законодательства в случае его пересмотра по новым или вновь открывшимся обстоятельствам для исчисления срока давности привлечения к ответственности; должен ли субъект административной юрисдикции, осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, прекратить его за отсутствием события правонарушения в случае пересмотра решения комиссии по делу о нарушении антимонопольного законодательства.
В деле заявителя жалобы, как заметил КС, и антимонопольные органы, и арбитражные суды пришли к выводу, что срок давности привлечения к ответственности необходимо исчислять не со дня вступления в силу первоначального решения комиссии антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства, а со дня его пересмотра по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Более того, Верховный Суд в п. 24 Обзора от 25 апреля 2025 г. прямо указывал, что если в результате пересмотра своего решения комиссия антимонопольного органа придет к выводу о наличии нарушения антимонопольного законодательства, то уже вновь принятое решение будет являться основанием для возбуждения дела об административном правонарушении. Прежнее же решение комиссии, по мнению ВС, не может свидетельствовать о наличии или отсутствии состава административного правонарушения, а возбужденное на его основании дело об административном правонарушении подлежит прекращению. Срок давности привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства должен исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым факт нарушения антимонопольного законодательства установлен надлежащим образом в результате пересмотра дела.
Однако впоследствии, как указал Конституционный Суд, Обзором судебной практики Верховного Суда № 4 (2025), утвержденным Президиумом ВС 22 декабря 2025 г., это разъяснение было исключено из Обзора от 25 апреля 2025 г., что фактически свидетельствует о признании неопределенности правового регулирования срока давности привлечения к ответственности в случае, когда при пересмотре комиссией антимонопольного органа своего первоначального решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства оно признается недействительным и выносится новое решение, подтверждающее наличие в действиях одного и того же лица того же самого нарушения антимонопольного законодательства.
Как отмечается в постановлении КС, конституционная неприемлемость действующего законодательного регулирования привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства усугубляется еще и тем, что п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ директивно относит к числу обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий или бездействия лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном той же статьей или той же частью статьи названного Кодекса или закона субъекта РФ, либо постановления о возбуждении уголовного дела. Это положение, как указал КС, по сути, выражает применительно к административно-деликтному законодательству требование недопустимости повторного осуждения за одно и то же преступление.
Несмотря на то что заявитель не был повторно подвергнут наказанию за правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 14.33 КоАП, за одно и то же нарушение антимонопольного законодательства, тем не менее, применение к нему ответственности имело место при неотмененном постановлении о прекращении административно-деликтного производства, возбужденного на основании первоначального решения комиссии антимонопольного органа. Это, по мнению КС, во многом обессмысливает соответствующий запрет, поскольку в указанном случае лицо подвергается повторному административному преследованию за нарушение антимонопольного законодательства при наличии не признанного незаконным постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, вынесенного в связи с тем же противоправным деянием. Возможность же привлечения одного и того же лица к административной ответственности за то же самое нарушение антимонопольного законодательства в ситуации сохранения в силе постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении означает противоречие не только требованию конституционной законности административного принуждения в правовом государстве, но и принципу non bis in idem.
При таких обстоятельствах, которые имели место в деле ООО «Стратегия», повторное возбуждение в отношении него производства по делу об административном правонарушении, когда оно уже было прекращено в связи с пересмотром комиссией антимонопольного органа первоначального решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства, как указал Суд, расходится не только с п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, но и с ч. 1 ст. 50 и ч. 2 ст. 54 Конституции, предполагающими в их взаимосвязи запрет повторного привлечения к ответственности за одно и то же деяние, производство по которому прекращено в связи с отсутствием события правонарушения.
Конституционный Суд пришел к выводу, что ч. 6 ст. 4.5, п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП, а также ч. 1 и 11 ст. 51.2 Закона о защите конкуренции не соответствуют Конституции в той мере, в какой они в силу присущей им неопределенности не исключают противоречивого применения правил исчисления срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства при пересмотре по новым или вновь открывшимся обстоятельствам решения комиссии антимонопольного органа, послужившего поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, а также прекращения производства по делу об административном правонарушении в случае указанного пересмотра, если его результатом является подтверждение первоначального решения комиссии.
Законодателю надлежит внести в действующее правовое регулирование привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства изменения. Определяя последствия пересмотра по новым или вновь открывшимся обстоятельствам решения комиссии антимонопольного органа, послужившего поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, в том числе в аспекте исчисления срока давности привлечения к административной ответственности, законодатель не лишен возможности – приняв во внимание правовую позицию, сформулированную КС применительно к вопросу о недопустимости злоупотребления правом не быть привлеченным к налоговой ответственности по истечении срока давности путем неправомерного противодействия осуществлению налогового контроля и затягивания хода контрольных мероприятий (Постановление № 9-П/2005), – установить дифференцированное правовое регулирование, которое не позволило бы допустить использование положений о сроках давности привлечения к административной ответственности вопреки их предназначению и конституционным принципам юридической ответственности.
Конституционный Суд установил следующий порядок применения ч. 6 ст. 4.5, п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, а также ч. 1 и 11 ст. 51.2 Закона о защите конкуренции до внесения в действующее правовое регулирование необходимых изменений:
- срок давности привлечения к ответственности при пересмотре решения комиссии антимонопольного органа по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам исчисляется со дня вступления в силу первоначального решения комиссии антимонопольного органа о нарушении антимонопольного законодательства, послужившего поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, если результатом указанного пересмотра является подтверждение установленного таким решением комиссии того же самого нарушения действиями (бездействием) одного и того же лица;
- при пересмотре комиссией антимонопольного органа по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства, послужившего поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, производство по делу об административном правонарушении не подлежит прекращению, за исключением случая, когда по итогам указанного пересмотра комиссия придет к выводу об отсутствии ранее установленного нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) соответствующего лица; при этом постановление о привлечении к административной ответственности не выносится до вступления в силу решения комиссии, принятого по итогам указанного пересмотра.
КС также указал, что, поскольку ч. 6 ст. 4.5 и п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ непосредственно сами по себе не являются основанием для привлечения граждан или юридических лиц к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, признание их неконституционными не влечет за собой наступление последствий, указанных в п. 6 ч. 3 ст. 79 Закона о Конституционном Суде.
Судебные акты, вынесенные по делу ООО «Стратегия», как указал КС, подлежат пересмотру.
В ближайшее время эксперты «АГ» проанализируют выводы Конституционного Суда.
Источник: http://www.advgazeta.ru/novosti/ks-razyasnil-poryadok-ischisleniya-sroka-davnosti-pri-peresmotre-resheniy-antimonopolnykh-organov/