zakonagent.ru
26 декабря Конституционный Суд вынес Постановление № 51-П по делу о проверке конституционности некоторых положений законодательства о противодействии коррупции и о местном самоуправлении.
Законодательное Собрание Челябинской области обратилось в Конституционный Суд с запросом, в котором просило проверить на соответствие Конституции РФ ст. 10, ч. 1, 2, 4–6 ст. 11, ч. 4.1 ст. 12.1 и п. 1 ч. 1 ст. 13.1 Закона о противодействии коррупции, ч. 10 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти, а также ч. 1 ст. 34, ст. 35 и ч. 7.1 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.
По мнению заявителя, в судебной практике сформировались взаимоисключающие подходы к пониманию и применению данных положений по вопросу урегулирования депутатами конфликта интересов при осуществлении ими полномочий путем голосования на заседаниях представительных органов власти. В запросе указывалось, что оспариваемые положения могут расцениваться как освобождающие от ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции. Это предоставляет им необоснованные преимущества перед иными должностными лицами и в итоге приводит к легализации неправомерных действий и решений.
Изучив жалобу, КС пояснил: тот факт, что оспариваемые положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ в настоящее время утратили силу, не препятствует оценке их конституционности, поскольку, как свидетельствует правоприменительная практика, они продолжают применяться судами.
КС указал, что Россия как правовое демократическое государство должна принимать надлежащие меры для противодействия коррупции, включая предупреждение незаконного получения выгоды лицами, осуществляющими публичные функции. Указанным целям служит, в частности, возложение на лиц, замещающих публично значимые должности, обязанности уведомлять о возникшем конфликте интересов и принимать меры по его предотвращению или урегулированию.
Как отмечается в постановлении, предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения лица, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной конфликта интересов. В случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ, предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является указанное лицо, осуществляются путем отвода или самоотвода. Приведенные меры не исключают возможность предотвращения или урегулирования конфликта интересов иными способами, которые могут быть рекомендованы комиссиями, уполномоченными на рассмотрение вопросов возникновения у лица, замещающего публично значимую должность, личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.
КС подчеркнул, что предотвращение или урегулирование конфликта интересов как мера противодействия коррупции предусмотрена законодательством для замещающих государственные должности РФ или субъекта РФ в представительных органах соответствующих уровней публичной власти сенаторов России и депутатов Госдумы, а также депутатов законодательных органов субъектов РФ. На депутатов представительного органа муниципального образования, как на лиц, замещающих муниципальные должности, в полной мере распространяются положения антикоррупционного законодательства.
При этом, пояснил Суд, указанные депутаты осуществляют полномочия, как правило, на непостоянной основе, без отрыва от основной деятельности и без запрета совмещать депутатскую работу с прочей – помимо преподавательской, научной и иной творческой – оплачиваемой деятельностью. Такие лица могут являться потенциально заинтересованными в инициировании и принятии решений представительным органом муниципального образования исключительно к своей, а не муниципального сообщества, выгоде. Это, по мнению КС, может расцениваться как возникновение конфликта интересов и, следовательно, влечь необходимость его урегулирования.
КС указал, что наличие мер противодействия коррупции и их применение призваны предотвратить риски, связанные с неправомерным влиянием на государственных и муниципальных служащих, иных выполняющих публично значимые функции лиц и тем самым с возможностью сращивания публичной власти и бизнеса, а тем более публичной власти и криминала. С учетом этого из Конституции не может следовать допустимость освобождения депутата представительного органа любого уровня публичной власти, не предпринявшего меры для предотвращения или урегулирования конфликта интересов и не сообщившего о нем, от негативных последствий таких действий (бездействия).
КС обратил внимание, что место и роль представительных органов в единой системе публичной власти и особенности их полномочий – в силу конституционной значимости в демократическом правовом государстве – не могут не отражаться как на понимании конфликта интересов депутатов представительных органов, так и на порядке урегулирования названными лицами такого рода конфликтов.
Как заметил Суд, депутат представительного органа, являясь гражданином РФ, проживая, как правило, на территории соответствующего субъекта или муниципального образования, тем самым является членом того же сообщества граждан, интересы которого призван представлять. Поскольку решения представительных органов, принятые в рамках закрепленной за ними компетенции, в большинстве адресованы индивидуально неопределенному кругу лиц, многие решения такого органа депутат неизбежно, как член соответствующего сообщества, принимает и в отношении себя, а также лиц, связанных с ним родством, свойством и иными отношениями.
В постановлении отмечается, что в условиях многообразия ситуаций, которые потенциально могут быть расценены как влекущие возникновение личной заинтересованности, данное понятие закономерно представляет собой оценочную категорию, применение которой для квалификации действий (бездействия) требует конкретизации ее содержания с учетом сущностно значимых обстоятельств ситуации. В ином случае вывод о наличии в деянии коррупционной направленности указанного признака мог бы быть необоснованным, а привлечение к ответственности – незаконным. Кроме того, формально схожие обстоятельства в разном контексте могут иметь различное влияние на объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) обязанностей лицом, замещающим публично значимую должность.
Как указал КС, при применении Закона о противодействии коррупции в отношении депутатов представительных органов любого уровня публичной власти не могут не учитываться природа народного представительства и нормотворческие полномочия данных органов. Под личной заинтересованностью не должно пониматься получение (возможность получения) в результате принятого представительным органом решения доходов, преимуществ или выгод неопределенной группой лиц, в которую входит он сам, либо родственные или аффилированные с ним лица. Это не относится к случаям, когда единственным или преобладающим выгодоприобретателем этого решения является данный депутат или одно из указанных лиц либо круг таких выгодоприобретателей ограничен принимаемым решением.
При этом, подчеркнул Суд, вывод о наличии у депутата представительного органа конфликта интересов может быть сделан только на основе полной и объективной оценки всей совокупности фактических обстоятельств, свидетельствующих как о наличии у него личной заинтересованности, так и о том, что она реализовывалась (могла быть реализована) с использованием возможностей депутата, обусловленных прямо или косвенно его статусом и должностью в представительном органе или фактическим влиянием на других депутатов.
Со ссылкой на Постановление № 49-П/2024 КС указал, что многообразие коррупционных деяний и их повышенная латентность обусловливают необходимость не только формализованных механизмов, но и выяснения обстоятельства злоупотребления полномочиями, возникновения конфликта интересов, принятия правонарушителем разного рода мер, имеющих целью сокрытие таких действий. При этом непостоянная основа осуществления полномочий депутата, отсутствие у него права единолично принимать решение, не руководящая должность в представительном органе, инициирование решения другим лицом или неопределяющее значение голоса при голосовании, вопреки имевшей место судебной практике, не могут расцениваться как факторы, исключающие конфликт интересов, уточнил Суд.
КС отметил, что выступление депутата, информирующее участников предстоящего принятия коллегиального решения о наличии конфликта интересов, с последующим самоустранением от голосования – если соответствующий вопрос был включен в повестку в процессе проведения заседания, – и любых других действий, связанных с принятием этого решения, может рассматриваться как достаточная для предотвращения или урегулирования конфликта интересов мера, когда депутатом по каким-то причинам не была исполнена обязанность по уведомлению о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения.
«Однако поскольку публичное самоустранение из процедуры голосования способно выступать способом создания формальной видимости принятия мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, постольку из оценки наличия конфликта интересов, который не был предотвращен или урегулирован путем подачи уведомления и определения и реализации на его основании мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, не должны исключаться другие действия депутата, направленные на поддержку принятия соответствующего решения, в том числе не связанные непосредственно с процедурой голосования, совершенные с использованием имеющихся у него возможностей для оказания фактического влияния на принимаемые представительным органом решения», – изложено в постановлении.
КС пояснил: досрочное прекращение полномочий депутата представительного органа муниципального образования в связи с несоблюдением им требований по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является лишь одной из возможных мер его ответственности за соответствующее нарушение, которое с учетом его значения в системе соответствующих мер подлежит применению только в случае существенного конфликта интересов, в том числе дискредитирующего деятельность органов публичной власти, или совершения данного нарушения в совокупности с иными деяниями коррупционной направленности.
Таким образом, Конституционный Суд признал взаимосвязанные оспариваемые законоположения не противоречащими Основному закону, поскольку по конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они не исключают депутата представительного органа, в том числе осуществляющего полномочия на непостоянной основе, из числа лиц, замещающих публично значимые должности, к которым применяются негативные последствия несоблюдения ими требований по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Адвокат, управляющий партнер юридической компании «Технологии обжалования» Илья Дёмин отметил, что проблема, которую затронул КС, актуальна на практике. «В деятельности представительных органов многие решения неизбежно затрагивают депутатов лично, поскольку они живут и работают на той же территории, интересы которой представляют. Приведу ситуацию из своей практики участия в работе представительного органа в качестве депутата, когда на Совете депутатов обсуждалось, в каком из кварталов в первую очередь проводить водопровод. Один из депутатов проживал именно в одном из этих кварталов, и вопрос потенциального конфликта интересов был прямо обозначен, обсужден и осознанно учтен при принятии решения», – рассказал он.
Адвокат согласился с выводами, изложенными в постановлении. По его мнению, КС справедливо указал, что ни коллегиальный характер принятия решений, ни отсутствие решающего голоса не исключают конфликт интересов. В то же время Суд четко обозначил границу: под личной заинтересованностью не должна пониматься любая выгода неопределенного круга лиц, к которому относится и депутат как житель территории. Конфликт возникает, когда решение создает персонализированную либо явно преобладающую выгоду для конкретного депутата или связанных с ним лиц.
Как полагает Илья Дёмин, важно и то, что КС фактически задал стандарт правоприменения: оценке подлежат не формальные признаки, а совокупность обстоятельств – реальное влияние депутата, характер его участия в обсуждении и принятии решения, наличие или отсутствие попыток скрыть заинтересованность. При этом досрочное прекращение полномочий рассматривается как крайняя мера, допустимая лишь при существенном конфликте интересов, дискредитирующем публичную власть. Такой подход позволяет сохранить баланс между эффективным противодействием коррупции и нормальной работой органов представительной демократии, считает адвокат.
Член Совета АП города Москвы Ирина Краснова подчеркнула, что рассматриваемое постановление КС разрешает системную проблему правовой неопределенности в вопросах ответственности депутатов. По мнению адвоката, Суд справедливо подтвердил, что обязанность предотвращать конфликт интересов универсальна. Публичный статус депутата, даже если он работает на непостоянной основе, не должен служить инструментом для получения частной выгоды.
«Выводы КС вводят разумные критерии, разграничивающие личный интерес и депутатский долг. Крайне важно уточнение: личная заинтересованность не возникает, если выгоду от решения получает всё местное сообщество, к которому принадлежит и депутат. Ответственность должна наступать, лишь когда депутат или его близкие являются единственными или явно преобладающими выгодоприобретателями. Такой подход защищает муниципальную власть от паралича: теперь представители народа могут принимать важные решения, не опасаясь преследований за факт своего проживания в округе», – поделилась мнением Ирина Краснова.
Как полагает адвокат, особую значимость имеет позиция КС о соразмерности: досрочное прекращение полномочий признано крайней мерой. Суд указал, что такие факторы, как отсутствие руководящей должности или «нерешающий» голос, не исключают конфликт интересов автоматически, но должны оцениваться только в совокупности с другими обстоятельствами. По мнению Ирины Красновой, это решение исключает использование антикоррупционных норм как инструмента политического давления. Оно гарантирует, что любое обвинение должно базироваться на объективной оценке реального влияния депутата, а не на формальностях.
Член АП г. Москвы Олег Пантюшов отметил, что в данном случае инициатор обращения в КС полагал, что имеется неопределенность в законодательстве по вопросу урегулирования депутатами конфликта интересов при осуществлении ими полномочий. Между тем, по мнению адвоката, проблема не в наличии правовой неопределенности, а в том, что конфликт интересов является оценочной категорией, на что обращал внимание Верховный Суд РФ при рассмотрении подобных дел.
Олег Пантюшов добавил, что для квалификации конкретных обстоятельств в целях установления наличия конфликта интересов требуется глубоко изучать и оценивать все обстоятельства каждого дела, а не разрешать данные споры формально, стандартно применяя нормы права. «Каждое такое дело о наличии конфликта интересов индивидуально. Оценочность предполагает, что невозможно применять правила без учета реального положения вещей, поэтому это не может расцениваться как неопределенность в праве. КС в данном случае выступил в роли толкователя права, разъяснив смысл правовых положений о конфликте интересов на основе анализа законодательства, заметив, что выявленный в данном постановлении конституционно-правовой смысл является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике», – подчеркнул адвокат.
Источник: http://www.advgazeta.ru/novosti/ks-razyasnil-osnovaniya-privlecheniya-deputatov-k-otvetstvennosti-za-neuvedomlenie-o-konflikte-interesov/