zakonagent.ru
18 ноября Конституционный Суд вынес Постановление № 39-П/2025 по запросу правительства Магаданской области о проверке конституционности п. 6 ст. 242.2 БК РФ, в соответствии с которым исполнение судебных актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение.
Неисполнение судебного акта в срок финансовым органом субъекта РФ послужило поводом для запроса в КС
Суды трех инстанций частично удовлетворили требования ПАО к министерству финансов Магаданской области, признав незаконным бездействие финансового органа субъекта РФ, выразившееся в неисполнении в полном объеме в трехмесячный срок одного из исполнительных листов, содержащего требование об уплате в пользу общества денежной суммы. Суды обязали должника в трехмесячный срок со дня вступления решения в законную силу устранить допущенные нарушения прав взыскателя путем совершения действий, предусмотренных ст. 83 и 242.2 Бюджетного кодекса РФ, для исполнения в полном объеме указанного исполнительного листа.
При этом суд первой инстанции, исходя из установленных фактических обстоятельств дела, пришел к выводу о непринятии финансовым органом субъекта РФ конкретных предусмотренных действующим законодательством мер, связанных с исполнением вступивших в законную силу судебных актов. В частности, им не доказана невозможность внесения изменений в сводную бюджетную роспись и перераспределения расходов внутри одного их вида. Апелляционный суд также отметил, что действие императивных норм законодательства о сроках исполнения судебных актов не может быть преодолено ссылкой на нехватку денежных средств у публично-правового образования или на сложности, возникающие в межбюджетных отношениях. Верховный Суд РФ отказал в рассмотрении кассационной жалобы министерства финансов Магаданской области.
Тогда правительство Магаданской области обратилось с запросом в Конституционный Суд, в котором просило признать п. 6 ст. 242.2 БК не соответствующим Конституции. По мнению заявителя, соблюдение установленного законодателем трехмесячного срока исполнения судебного акта, предусматривающего выплату из бюджета субъекта РФ, в случае недостаточности в его бюджете средств на эти цели может повлечь неисполнение иных расходных обязательств субъекта РФ перед физическими и юридическими лицами, публично-правовыми образованиями, т.е. нарушение прав неопределенного круга лиц.
Наличие бюджетных средств для исполнения судебного акта предполагается законом
Изучив запрос, КС отметил, что предметом его рассмотрения является п. 6 ст. 242.2 БК в той мере, в какой на его основании при недостаточности бюджетных ассигнований на исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов решается вопрос о соотнесении обязанности произвести такое исполнение в установленный им срок с необходимостью надлежащего осуществления полномочий публично-правовыми образованиями.
Как отметил КС, хотя положения ст. 242.2 БК направлены на гарантирование полного и своевременного исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства бюджетов и в этих целях во взаимосвязи с иными нормами Кодекса ориентируют уполномоченные органы на включение в состав расходов бюджета на соответствующий год бюджетных ассигнований на исполнение судебных актов, не исключается ситуация, в которой ассигнования, выделенные на данные цели, будут исчерпаны.
Для случаев превышения суммы взыскания по судебному решению над объемом бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели, положения бюджетного законодательства предусматривают механизм оперативной корректировки исполнения бюджета. При этом по смыслу п. 5 ст. 242.2 БК принятие такого решения руководителем финансового органа – при наличии к тому оснований – является не только правом, но и обязанностью и влечет необходимость осуществления всех возможных организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, с учетом конкретных условий исполнения бюджета и с соблюдением правил, установленных действующим бюджетным законодательством. В то же время внесение в сводную бюджетную роспись изменений для исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства бюджета без изменения закона (решения) о бюджете допустимо лишь при условии соблюдения основных параметров бюджета по расходам (Определение КС от 1 октября 2009 г. № 1312-О-О/2009).
К тому же, заметил КС, 21 апреля 2025 г. ст. 215.1 БК была дополнена ч. 7, согласно которой исполнение судебных актов (за исключением судебных актов, вынесенных в целях компенсации вреда, причиненного лицам), требующих выделения бюджетных ассигнований в текущем финансовом году, осуществляется в пределах ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете по статьям расходов, соответствующим целям, определенным судебным актом. Так, названная норма в силу ее прямого указания не распространяется на судебные акты, вынесенные в целях компенсации вреда, исполнение которых производится в порядке оспариваемой ст. 242.2 БК. Однако за пределами этого исключения данная норма дополнительно указывает на ограничение полномочий руководителя финансового органа на перераспределение бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, осуществляемое без изменения закона (решения) о бюджете.
Между тем, указал Конституционный Суд, недостаточность бюджетных ассигнований по статьям расходов, в рамках которых они потенциально могли бы быть перераспределены посредством внесения изменений в сводную бюджетную роспись в пользу погашения задолженности по судебному акту, не означает сама по себе возможность отказа от исполнения соответствующего судебного акта, в том числе в установленные бюджетным законодательством сроки, как и отказа от применения предусмотренных для таких случаев бюджетно-правовых механизмов, поскольку это означало бы умаление права на судебную защиту вопреки предписаниям Конституции.
Таким образом, при отсутствии или недостаточности бюджетных ассигнований на исполнение судебного акта по иску о взыскании денежных средств за счет средств бюджета, а равно когда необходимость этого вытекает из ч. 7 ст. 215.1 БК, публично-правовой субъект обязан действовать в соответствии с п. 2 ст. 83 данного Кодекса – в порядке осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом, путем внесения изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год. Такое увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств в текущем финансовом году по общему правилу должно осуществляться после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет или при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов и допустимо с точки зрения принципа общего покрытия расходов бюджетов, согласно которому они не могут быть по общему правилу увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета.
При этом проект такого закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год рассматривается представительными органами во внеочередном порядке. В отношении федерального бюджета соответствующее правило установлено п. 1 ст. 213 БК. В отношении же региональных бюджетов соответствующие правила устанавливаются нормативно-правовым регулированием субъектов РФ. В частности, в Магаданской области данное правило закреплено взаимосвязанными положениями п. 4 ст. 17 закона Магаданской области от 6 мая 2014 г. № 1750-ОЗ «О бюджетном процессе в Магаданской области» и подп. «б» ч. 1 п. 5 ст. 7.5 Регламента Магаданской областной Думы.
Следовательно, подчеркнул Конституционный Суд, и при отсутствии возможности перераспределения средств путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись установленный оспариваемым законоположением трехмесячный срок не исключает возможности внесения до его истечения изменений в закон (решение) о бюджете, что предоставляет публично-правовому образованию дополнительные возможности для исполнения соответствующего судебного решения.
Случаи невозможности исполнения судебного решения существуют
Как отметил КС, нельзя исключать того, что в отдельных случаях размер взыскания, налагаемого на средства бюджета публично-правового образования, может оказаться таким, что единовременное исполнение соответствующего судебного решения в полном объеме окажется невозможным ни за счет предусмотренных на эти цели бюджетных средств, ни путем перераспределения бюджетных ассигнований внесением изменений в сводную бюджетную роспись, ни посредством внесения изменений в закон (решение) о бюджете или даже включения соответствующих расходов в бюджет на следующий финансовый год.
Однако возможность возникновения таких ситуаций не может быть основанием для того, чтобы устранять из правового регулирования или игнорировать в процессе правоприменения предусмотренный п. 6 ст. 242.2 БК трехмесячный срок исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Тем более при этом необходимо исходить из того, что такие ситуации возникают не постоянно и не повсеместно. По сути, они имеют экстраординарный характер, обусловленный сочетанием конкретных социально-экономических условий и состояния бюджета публично-правового образования с необычно большим объемом взыскания, притом что средства бюджета, которые в других обстоятельствах могли бы рассматриваться на предмет их направления на цели исполнения судебного акта, предназначены для исполнения иных расходных обязательств, приоритет которых предопределен их исключительной значимостью для защищаемых Конституцией и федеральными законами ценностей.
Конституционный Суд разъяснил, что исключение из правовой системы указанного срока фактически означало бы отказ от обязательности исполнения судебных актов, создавая публично-правовым образованиям как должникам настолько привилегированные условия в вопросах их исполнения, что это выходило бы за допустимые конституционные пределы особенностей статуса такого рода участников правоотношений. При этом учет специфики исполнения публично-правовыми образованиями их публичных полномочий уже гарантирован указанными специальными условиями исчисления периода индексации присужденных к уплате из бюджетов денежных сумм и собственно оспариваемым положением о трехмесячном сроке исполнения судебного решения, а также выведением условий и порядка исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ из-под действия законодательства об исполнительном производстве.
В результате органы публично-правовых образований не лишены возможности, соотнося размер присужденной к уплате денежной суммы и весь объем подлежащих исполнению расходных обязательств, оценивать последствия неполного перераспределения бюджетных средств на цели исполнения судебного решения в конкретном финансовом году и принимать на себя риски, которые, по крайней мере, состоят в необходимости индексации присужденных сумм в соответствии с процессуальным законодательством за весь период задержки их уплаты.
Когда применение положений Закона об исполнительном производстве недопустимо?
КС указал, что исходя из правовой природы бюджета, являющегося финансовой основой функционирования государства, средства которого расходуются на государственные и общественные нужды в интересах всех граждан, проживающих на его территории, и из необходимости целевого расходования бюджетных средств, федеральный законодатель вправе и обязан установить такое правовое регулирование, которое препятствует возможности бесконтрольного обращения взыскания на средства бюджета, чем обеспечиваются реальные гарантии сохранности средств государства (Постановление КС № 5-П/2010), что находит свое отражение в законодательно закрепленном принципе иммунитета бюджетов.
Бюджетный кодекс РФ в качестве одного из элементов правового режима иммунитета бюджетов определяет, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ на подлежащие казначейскому сопровождению в соответствии с данным Кодексом средства участников казначейского сопровождения службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных тем же Кодексом. Этому корреспондирует положение ч. 2 ст. 1 Закона об исполнительном производстве, прямо отсылающее – применительно к условиям и порядку исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ – к бюджетному законодательству РФ. При поступлении исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, судебный пристав-исполнитель отказывает в возбуждении исполнительного производства на основании п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве (п. 1 Постановления Пленума ВС от 28 мая 2019 г. № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»).
Следовательно, пояснил Конституционный Суд, является недопустимым применение к правоотношениям, связанным с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, положений и институтов Закона об исполнительном производстве в случае, если это не предусмотрено бюджетным законодательством. Иное вело бы к невозможности эффективного выполнения государством в лице государственных органов (должностных лиц) возложенных на него публичных функций, в том числе связанных с гарантированием и защитой прав и свобод граждан, что предполагает должный уровень материально-финансовой обеспеченности этих органов за счет денежных средств, предоставляемых им из публично-правовых фондов – бюджетов бюджетной системы РФ.
При этом в контексте обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ не исключается, как следует из правоприменительной практики, возможность признания незаконным бездействия публично-правового образования, выразившегося в непринятии своевременных мер по перераспределению бюджетных средств в целях исполнения соответствующего судебного решения. Поскольку же судебное решение в таком случае формально не состоит во взыскании средств бюджета, а соответствующее требование имеет неимущественный характер, то при его неисполнении в срок неизбежно возникает вопрос о возможности применения положений законодательства об исполнительном производстве вместо бюджетного законодательства.
«Острота этого вопроса в системе действующего правового регулирования несколько сглаживается тем, что Законом от 31 июля 2025 г. № 272-ФЗ ч. 5 ст. 112 Закона об исполнительном производстве была дополнена п. 10, согласно которому исполнительский сбор не взыскивается в случаях, когда исполнительное производство возбуждено по исполнительным документам, содержащим требования неимущественного характера, в отношении должника – органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления или государственного (муниципального) казенного учреждения. Однако полностью тем самым рассматриваемый вопрос не снимается, так как данная законодательная новелла касается только одного из аспектов применения к публично-правовым образованиям общих правил исполнительного производства», – отмечается в постановлении.
В Постановлении № 8-П/2005 Конституционный Суд отмечал, что федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как, в частности, применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. С учетом этого производный характер судебного решения о признании незаконным бездействия уполномоченных органов или должностных лиц в связи с неисполнением судебного акта о взыскании с публично-правового образования денежных средств требует учета установленных бюджетным законодательством правил обращения взыскания на средства бюджетов. Неограниченное же применение к исполнению такого решения, в отсутствие законных и достаточных оснований для этого, механизмов законодательства об исполнительном производстве может фактически приводить к преодолению установленного Бюджетным кодексом РФ принципа иммунитета бюджетов.
Соответственно, необходимо исходить из того, что федеральный законодатель, реализуя предоставленную ему Конституцией дискрецию при выборе того или иного механизма исполнительного производства, разграничил процедуры исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ и судебных актов, которыми удовлетворены требования неимущественного характера, а также определил последствия их несоблюдения. В связи с этим не должны допускаться подмена одной из указанных процедур другой процедурой и преодоление за счет этого предусмотренного ею порядка. Иное приводило бы к нарушению принципов бюджетной системы РФ, в том числе самостоятельности и сбалансированности бюджетов, эффективности использования бюджетных средств, а также предписаний Конституции, в частности о самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, самостоятельности местного самоуправления в пределах установленных полномочий, связанности органов публичной власти и их должностных лиц Конституцией РФ и законом.
Следовательно, указал КС, в системе действующего правового регулирования признание незаконным бездействия должного лица или органа публичной власти, связанного с нарушением им порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, не предполагает возможности преодоления судом или иными уполномоченными органами порядка исполнения таких судебных актов, а соответственно – и возможности применения предусмотренных Законом об исполнительном производстве мер принудительного исполнения.
В свою очередь, интересы взыскателя по исполнительному документу, содержащему требования имущественного характера, обеспечиваются, как отмечалось, наряду с положениями бюджетного законодательства о порядке исполнения соответствующих судебных актов, также, по крайней мере, положениями процессуального законодательства об индексации присужденных судом денежных сумм. Сказанное само по себе не исключает возможности рассмотрения судами вопроса о бездействии органов публичной власти (должностных лиц), связанном с нарушением ими порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, а соответственно, и вынесения судебного решения, признающего такое бездействие незаконным, подчеркнул КС.
При этом, пояснил он, предполагается, что вывод судов о том, имело ли место такое незаконное бездействие, не может носить формальный характер, с опорой лишь на наличие возможности принятия организационно-технических или законотворческих мер, ориентированных на перераспределение бюджетных ассигнований либо использование дополнительных поступлений в бюджет при наличии соответствующих источников, т.е. не должен исключать из числа вопросов, подлежащих исследованию, возможные существенные негативные для защищаемых Конституцией и федеральными законами ценностей последствия неисполнения иных расходных обязательств. В частности, сам факт того, что в соответствующем финансовом году осуществлено перераспределение бюджетных ассигнований или использование дополнительных поступлений в бюджет на другие цели, нежели исполнение судебного решения, не предопределяет вывод о том, что имело место незаконное бездействие, если те расходные обязательства, которым было отдано предпочтение – в части их финансового обеспечения – перед обязанностью исполнить в полном объеме судебный акт, являются с учетом конкретных социально-экономических условий жизненно необходимыми с точки зрения обеспечения интересов личности, общества и государства.
Также, добавил Конституционный Суд, не должно препятствовать оценке возможности наступления в конкретных социально-экономических условиях существенных негативных последствий то обстоятельство, что органы публично-правового образования в рассматриваемой ситуации не прибегли к институту заявления об отсрочке или рассрочке исполнения судебного акта в соответствии с процессуальным законодательством. «Хотя такое поведение сомнительно с точки зрения требований процессуальной добросовестности, это не снимает вопроса о возможном наличии экстраординарной ситуации, в которой выход за пределы установленного оспариваемым положением трехмесячного срока исполнения судебного акта может быть объясним», – указано в постановлении.
КС разъяснил, что в широком смысле оценка несоблюдения установленного п. 6 ст. 242.2 БК срока близка к той оценке, которая осуществляется при определении возможности применения правового института крайней необходимости, предусмотренного законодательством. Будучи по своей природе безусловным вредом для конституционных ценностей, неисполнение судебного решения по обращению взыскания на средства бюджета должно быть при возникновении спора сопоставлено судом с тем вредом, который мог бы быть причинен другим защищаемым Конституцией и федеральными законами ценностям в случае перераспределения бюджетных средств на его исполнение.
Таким образом, Конституционный Суд признал п. 6 ст. 242.2 БК не противоречащим Конституции.
Эксперты о позиции КС
Управляющий партнер компании You & Partners Евгения Зусман обратила внимание на указание КС на то, что при отсутствии или недостаточности бюджетных ассигнований на исполнение судебного акта по иску о взыскании денежных средств за счет средств бюджета, а также когда необходимость этого вытекает из ч. 7 ст. 215.1 БК РФ, публично-правовой субъект обязан действовать в порядке осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом, путем внесения изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год (п. 2 ст. 83 БК РФ).
Эксперт добавила, что отдельно Конституционный Суд обращает внимание на экстраординарные ситуации, которые связаны с выходом за пределы трехмесячного срока, установленного п. 6 ст. 242.2 БК, и оценку таких ситуаций по аналогии с институтом крайней необходимости, поскольку такое нарушение срока хотя и является вредом для конституционных ценностей, однако может быть связано с невозможностью его предотвращения, в связи с чем следует оценивать конкретные обстоятельства при выборе органами публично-правового образования приоритетов расходования бюджетных средств. «Интересно, как это решение будет сочетаться с общим трендом Минфина России на контроль за условными обязательствами и с уже имеющимся в БК РФ прецедентом по увязыванию доходов и расходов бюджетов», – заметила Евгения Зусман.
Как отметил руководитель практики адвокатской конторы «Аснис и партнеры» Дмитрий Кравченко, постановление КС указывает на новые тренды в актуальных вопросах правоприменения. «Кризисная ситуация в экономике заставляет Конституционный Суд возвращаться к чисто конституционно-экономическим вопросам, в частности о соотношении обязательств государства перед разными взыскателями, когда денег в бюджете не осталось. Эти вопросы рассматривались КС и раньше, когда он писал о том, что отсутствие денег в статье бюджета не может само по себе быть основанием для неисполнения государственных обязательств. Теперь же вопрос еще сложней: а как действовать в ситуации, когда с бюджетом все настолько плохо, что ни перераспределение статей, ни изменения в бюджет не способны решить ситуацию, и выплата по взысканиям приведет к прекращению других базовых функций государства? Тут КС предлагает судам при рассмотрении этих вопросов подходить к вопросам оценки правомерности действий государства исходя из оценки альтернативных обязательств бюджета в конкретных социально-экономических условиях как жизненно необходимых с точки зрения обеспечения интересов личности, общества и государства», – указал Дмитрий Кравченко.
Он добавил, что при этом КС не снимает необходимости компенсаторных механизмов в виде индексации при просрочке государством выплат, но допускает исключительную ситуацию, когда такая выплата по факту «добросовестно» не производится со ссылкой на отсутствие денег в бюджете: «Тут главное, чтобы это исключение не стало правилом в конкретном правоприменении». По мнению Дмитрия Кравченко, это постановление – важный сигнал о том, какие проблемы становятся реально актуальными для регулирования экономики.
Генеральный директор ООО «Джей энд Кей Лоерз» Алексей Жуков отметил, что КС РФ сохранил трехмесячный срок исполнения судебных актов как обязательный стимул для органов власти, однако учел специфику бюджетных отношений, позволяя в экстраординарных случаях пропускать срок без несоразмерных последствий. Конституционный Суд подчеркнул баланс между правом на судебную защиту и необходимостью обеспечения стабильности публичных финансов.
Особое внимание эксперт обратил на привнесение аналога «крайней необходимости» в бюджетные споры: суды теперь обязаны оценивать реальные негативные последствия перераспределения средств для жизненно важных расходов, что должно предотвращать формальный подход судов. «Дополнительно можно выделить и запрет на применение мер принудительного исполнения по Закону об исполнительном производстве даже при признании бездействия незаконным, что должно усилить иммунитет бюджетов», – заключил Алексей Жуков.
Источник: http://www.advgazeta.ru/novosti/ks-razyasnil-poryadok-ispolneniya-sudebnykh-resheniy-o-vzyskanii-sredstv-iz-byudzheta/