zakonagent.ru
7 апреля Конституционный Суд вынес Постановление № 21-П/2026, которым признал не соответствующим Конституции положение, которое позволяет привлекать гражданина РФ, постоянно проживающего за рубежом, временно въехавшего в Россию, к ответственности по ч. 1 ст. 12.7 «Управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством» КоАП, притом что он имеет действительное национальное водительское удостоверение, выданное ему в государстве – участнике Конвенции, в котором он проживает постоянно на законных основаниях.
Привлечение к административной ответственности
15 августа 2019 г. должностное лицо ГИБДД УМВД России по г. Архангельску признало Сергея Шахова виновным в нарушении ч. 1 ст. 12.7 КоАП РФ. В отношении него наложен административный штраф.
Решением судьи Ломоносовского районного суда г. Архангельска от 30 сентября 2019 г. постановление оставлено без изменения. Судья признал несостоятельными доводы Сергея Шахова о необоснованном привлечении его к административной ответственности, указав, что тот в нарушение требований Закона о безопасности дорожного движения управлял транспортным средством, имея лишь действительное иностранное национальное водительское удостоверение, выданное в Эстонской Республике, а срок действия российского национального водительского удостоверения Сергей Шахова истек в 2004 г. C этим согласились судьи вышестоящих инстанций.
Ссылаясь на п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения в редакции, действовавшей до вступления в силу 1 апреля 2024 г. Закона от 10 июля 2023 г. № 313-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Закона о безопасности дорожного движения», а также на подп. «b» п. 2 ст. 41 Конвенции о дорожном движении (заключена в Вене 8 ноября 1968 г.), судьи пришли к выводу, что управление в Российской Федерации транспортными средствами на основании действительных иностранных национальных водительских удостоверений допустимо только для иностранных граждан, постоянно или временно проживающих либо временно пребывающих на территории России, тогда как Сергей Шахов на момент привлечения к ответственности являлся гражданином РФ, постоянно проживая в Эстонской Республике на основании вида на жительство.
Обращение в КС и предмет его рассмотрения
Сергей Шахов обратился в Конституционный Суд. Он посчитал, что п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения не соответствует Конституции в той мере, в какой он позволяет привлекать гражданина РФ, постоянно проживающего за рубежом, временно въехавшего в Россию, к ответственности по ч. 1 ст. 12.7 КоАП, притом что он имеет действительное национальное водительское удостоверение, выданное ему в государстве – участнике Конвенции, в котором он проживает постоянно на законных основаниях.
Как заметил КС, из обстоятельств дела усматривается, что вопрос о законности и обоснованности привлечения заявителя к административной ответственности был разрешен судьями на основании п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения в редакции, утратившей силу с 1 апреля 2024 г. Данная редакция устанавливала, что лица, постоянно или временно проживающие либо временно пребывающие на территории РФ, допускаются к управлению транспортными средствами на основании российских национальных водительских удостоверений, а при отсутствии таковых – на основании иностранных национальных или международных водительских удостоверений при соблюдении ограничений, указанных в п. 13 этой же статьи.
Суд указал: сопоставление прежней и ныне действующей редакций п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения показывает, что они применительно к гражданину РФ, постоянно на законных основаниях проживающему в иностранном государстве – участнике Конвенции о дорожном движении и временно въехавшему в Российскую Федерацию, содержат однотипное регулирование, а новая редакция лишь уточняет содержание прежней, не меняя ее принципиального содержания. При этом согласно новой редакции в единстве с п. 12.1 указанной статьи управление таким гражданином транспортным средством на территории РФ на основании иностранного национального водительского удостоверения допустимо в течение одного года с даты его первого после получения иностранного национального водительского удостоверения въезда в Российскую Федерацию, за исключением национального водительского удостоверения, выданного гражданину РФ в Республике Беларусь.
Поскольку сфера действия новой редакции п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения определена законодателем лишь общим образом, вопрос о том, распространяется ли она – и если да, то в какой мере – на допуск к управлению транспортным средством в РФ ее гражданина, постоянно на законных основаниях проживающего в иностранном государстве – участнике Конвенции о дорожном движении и временно въехавшего в Российскую Федерацию, имеет конституционное значение как затрагивающий реализацию конституционных прав и свобод граждан и, следовательно, требует проверки на предмет ее соответствия Конституции.
Новая редакция п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения также обусловливает право управления транспортным средством соблюдением определенных условий и ограничений, которые указаны в п. 12.1, 13, 15 и 16 ст. 25 этого закона. Вместе с тем, заметил КС, эти условия и ограничения не претерпели существенных изменений со времени привлечения заявителя к административной ответственности, в его деле не применялись и им не оспариваются.
Таким образом, указал Суд, предметом его рассмотрения п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения является в той мере, в какой он как в прежней, так и в ныне действующей редакции выступает правовым основанием для решения вопроса о допуске гражданина РФ, постоянно на законных основаниях проживающего в иностранном государстве – участнике Конвенции о дорожном движении и временно въехавшего в Российскую Федерацию, к управлению транспортным средством на ее территории на основании иностранного национального водительского удостоверения, выданного уполномоченным органом государства – участника Конвенции о дорожном движении (за исключением национального водительского удостоверения, выданного гражданину РФ в Республике Беларусь), при соблюдении иных условий для указанного допуска.
КС признал оспариваемую норму неконституционной
Конституционный Суд заметил, что п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения уже являлся предметом его рассмотрения. В Постановлении от 27 октября 2022 г. № 46-П данная норма была признана не соответствующей Конституции в той мере, в какой она по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, и при отсутствии в системе действующего регулирования прямого нормативного указания на обязанность гражданина РФ обменять в связи с переездом на постоянное место жительства в Россию его действительное иностранное национальное водительское удостоверение, выданное в другом государстве – участнике Конвенции о дорожном движении в бытность его гражданином этого государства, на российское национальное водительское удостоверение, а также при отсутствии указания на срок такого обмена позволяла применять к этому гражданину неблагоприятные административные последствия ввиду неосуществления такого обмена, в том числе привлекать его к ответственности за управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством (ст. 12.7 КоАП).
Хотя в постановлении был разрешен только вопрос о порядке допуска к управлению транспортным средством гражданина РФ, постоянно проживающего в России, на основании иностранного национального водительского удостоверения, действительного и выданного ему в другом государстве в бытность его гражданином этого государства, сделанные в нем выводы, в том числе в части толкования положений национального законодательства и международных правовых актов, и сформулированные правовые позиции в силу своего общего характера применимы и в случае решения вопроса о возможности допуска в Российской Федерации к управлению транспортным средством на основании иностранного национального водительского удостоверения временно въехавшего в Россию гражданина РФ, постоянно на законных основаниях проживающего в иностранном государстве – участнике Конвенции о дорожном движении.
КС отметил, что согласованность конституционных прав граждан с правами и законными интересами других лиц, прежде всего иных участников дорожного движения, как и с конституционными ценностями охраны жизни, здоровья и имущества граждан на дорогах, составляющими публичный интерес общества и государства, обеспечивается, в частности, унификацией законодательства о безопасности дорожного движения разных стран на основе Конвенции, в том числе в части правил допуска водителей к участию в дорожном движении.
В этой связи п. 1 ст. 32 Закона о безопасности дорожного движения, конкретизируя положения Конституции, закрепляет правило, в силу которого если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены данным законом, то применяются правила международного договора.
КС указал, что Конвенция о дорожном движении (в редакции Поправок к ней от 28 сентября 2004 г.), участником которой является Российская Федерация в качестве правопреемника СССР, ратифицировавшего ее 29 апреля 1974 г., предполагает, что если нахождение лица на территории одного из государств – участников Конвенции обусловлено не его постоянным проживанием на этой территории, а иными обстоятельствами, то оно может быть допущено к управлению транспортным средством на основании национального или международного водительского удостоверения, выданного на территории другой договаривающейся стороны. С учетом подобного механизма регулирования п. 5 Приложения 6 к Конвенции оговорена возможность указания в национальном водительском удостоверении в качестве дополнительных сведений информации о месте жительства их владельца.
В связи с изложенным гражданин РФ на основании ранее действовавшей редакции п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения при ее толковании во взаимосвязи с Конвенцией о дорожном движении мог быть допущен к управлению транспортным средством на территории Россию при временном въезде в РФ на основании иностранного национального водительского удостоверения при условии, что Россия не являлась местом его постоянного жительства, а управление транспортным средством не было сопряжено с осуществлением предпринимательской и трудовой деятельности, непосредственно связанной с управлением им.
При этом, указал КС, из места п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения в системе иных норм данного закона следует, что воля законодателя не была направлена на исключение из сферы ее действия граждан РФ. Данное законоположение служило целям гармонизации предписаний российского законодательства и положений Конвенции о дорожном движении, на что согласно пояснительной записке к законопроекту о внесении изменений в Закон о безопасности дорожного движения и КоАП, подписанному 7 мая 2013 г., был направлен закон, которым оно было введено.
Суд заметил, что в то же время правоприменительная, в том числе судебная, практика была основана на ином толковании ранее действовавшей редакции п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения. Указание на постоянное или временное проживание и временное пребывание на территории России понималось правоприменительными органами в значении, которое устанавливается для этих понятий Законом о правовом положении иностранных граждан, т.е. как распространяющееся только на иностранных граждан, несмотря на отсутствие в оспариваемой норме такого ограничения сферы ее действия, и тем самым служило основанием для вывода о том, что граждане РФ могут быть допущены к управлению транспортными средствами на территории РФ только на основании российских национальных водительских удостоверений (постановления ВС от 27 декабря 2018 г. № 38-АД18-8; от 9 декабря 2020 г. № 31-АД20-6 и др.).
Законом от 10 июля 2023 г. № 313-ФЗ п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения изложен в новой редакции, прямо предусматривающей возможность допуска граждан РФ к управлению транспортными средствами на территории России на основании иностранных водительских удостоверений, но только в течение одного года с даты первого после получения удостоверения въезда в Российскую Федерацию, за исключением национальных водительских удостоверений, выданных в Республике Беларусь, имеющихся у граждан РФ и граждан Республики Беларусь, получивших вид на жительство в Российской Федерации.
КС указал, что этим изменением законодательства, хотя и преследовавшим иные цели, в определенной степени был преодолен занимаемый правоприменителями, в том числе в деле заявителя, подход относительно условий допуска граждан РФ, постоянно на законных основаниях проживающих в иностранном государстве – участнике Конвенции о дорожном движении, к управлению транспортными средствами на территории России на основании иностранных национальных водительских удостоверений, не сопряженному с осуществлением предпринимательской и трудовой деятельности, непосредственно связанной с управлением транспортными средствами, в период их временного пребывания в Российской Федерации.
Однако в силу буквального смысла действующей с 1 апреля 2024 г. редакции п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения временный въезд в Российскую Федерацию гражданина РФ, постоянно на законных основаниях проживающего в иностранном государстве – участнике Конвенции о дорожном движении, не вызванный переносом в Россию места его постоянного жительства, влечет начало течения с момента такого въезда годичного срока, по истечении которого этот гражданин утрачивает право быть допущенным к управлению транспортным средством на основании иностранного водительского удостоверения на ее территории.
При этом в данном механизме не учитывается возможность выезда такого гражданина с территории Российской Федерации до момента, когда она станет местом его постоянного жительства, а потому он вступает в противоречие как с положениями Конвенции о дорожном движении, связывающими утрату указанного права именно с переносом лицом своего постоянного места жительства между территориями государств – участников Конвенции, так и с положениями Конституции, поскольку не обеспечивает непротиворечивости регулирования отношений, связанных с допуском к участию в дорожном движении на территории России, а также стабильности, определенности и предсказуемости правового статуса участников дорожного движения, указал КС.
Кроме того, заметил Суд, из принципа юридического равенства вытекает требование, в силу которого однородные по своей юридической природе отношения должны регулироваться одинаковым образом. Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает помимо прочего запрет на введение таких ограничений в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (постановления КС № 25-П/2021; № 3-П/2023 и др.).
При этом как прежняя, так и действующая редакция п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения позволяют иностранным гражданам управлять транспортными средствами на территории России на основании иностранных водительских удостоверений без ограничения срока их действия, за исключением случая получения иностранным гражданином вида на жительство в Российской Федерации. В этой связи требование для граждан РФ, постоянно на законных основаниях проживающих в иностранном государстве – участнике Конвенции о дорожном движении и временно въехавших в Россию, осуществлять управление транспортными средствами на территории РФ лишь при наличии российских национальных водительских удостоверений ставит их в худшее правовое положение в сравнении с иностранными гражданами, чья интенсивность участия в дорожном движении при их, в частности, временном проживании на территории РФ может быть значительно выше, что входит в противоречие с конституционным принципом равенства.
Следовательно, п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения как в прежней, так и в действующей редакции не обеспечивает учет особенностей правового положения, в том числе в соответствии с Конвенцией о дорожном движении, гражданина РФ, постоянно на законных основаниях проживающего в иностранном государстве – участнике Конвенции и имеющего иностранное национальное водительское удостоверение, в период его временного нахождения на территории России, что приводит к недопустимому ограничению реализации конституционных прав такого гражданина, в том числе предусмотренных ст. 27 Конституции, а также к возможности произвольного привлечения его к публично-правовой ответственности.
Таким образом, КС признал п. 12 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения не соответствующим Конституции в той мере, в какой он позволяет – с учетом смысла, придаваемого правоприменительной практикой его утратившей силу редакции, и распространения его действующей редакцией установленного п. 12.1 данной статьи пресекательного срока действия иностранных водительских удостоверений в Российской Федерации на иностранное водительское удостоверение, выданное гражданину РФ в иностранном государстве – участнике Конвенции, в котором он постоянно на законных основаниях проживает, или в ином государстве – участнике Конвенции, – не допускать такого гражданина к управлению транспортным средством на основании названного водительского удостоверения в период его временного нахождения в России при соблюдении других условий для указанного допуска.
Конституционный Суд заметил, что Конвенция о дорожном движении при этом не раскрывает для целей своего применения смысл, вкладываемый в понятие обычного места жительства, с наличием которого на территории государства – участника Конвенции ее ст. 41 связывает исчерпание возможности использовать национальное водительское удостоверение, выданное другим государством. Российское законодательство также не определяет условия, при наличии которых в целях применения Конвенции пребывание в Российской Федерации гражданина РФ, постоянно проживающего в иностранном государстве, может рассматриваться как временное и, соответственно, когда возникают основания считать его постоянно проживающим в Российской Федерации.
Конституционный Суд указал, что законодателю необходимо внести изменения, а до этого гражданин РФ, постоянно на законных основаниях проживающий в иностранном государстве – участнике Конвенции о дорожном движении, вправе управлять транспортным средством в Российской Федерации на основании его действительного иностранного национального водительского удостоверения без учета истечения годичного срока с даты первого после получения иностранного национального водительского удостоверения въезда его в Россию, если не будет установлен факт его нахождения в стране не менее 183 календарных дней в течение 12 месяцев подряд.
Судебные акты, вынесенные по делу Сергея Шахова, КС постановил пересмотреть.
Эксперты о правовой позиции КС
Адвокат КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Денис Кунаев заметил: судебная практика достаточно массово исходит из того, что управление в Российской Федерации транспортными средствами при наличии иностранного национального водительского удостоверения допустимо для лиц, временно пребывающих на ее территории. «Буквально недавно, 4 марта, Октябрьский районный суд г. Уфы вынес аналогичное решение по делу 12-145/2026. И, напротив, встречаются судебные акты, которыми иностранные граждане, временно пребывающие в Российской Федерации, выводятся из-под ограничений, установленных п. 12 и 12.1 ст. 25 Закона о безопасности дорожного движения (решение Сергачского межрайонного суда Нижегородской области от 19 февраля по делу № 12-50/2026)», – рассказал он.
Денис Кунаев полагает, что сложившаяся в отношении граждан России судебная практика обусловлена, помимо прочего, стремлением государства обеспечить реализацию установленного ст. 24.1 КоАП РФ принципа исполнимости назначенного наказания, поскольку в случае лишения права управления транспортными средствами и передачи российского национального водительского удостоверения в орган Госавтоинспекции недобросовестный гражданин мог продолжать управление по водительским правам, выданным в другом государстве. «Понять такую практику можно, но признать ее законной и справедливой не представляется возможным, что и привело к вынесению этого постановления КС», – указал адвокат. Он добавил, что Конституционный Суд между строк подчеркивает: права граждан России, даже преимущественно проживающих за пределами своей родины, подлежат безусловной защите.
Адвокат Калмыцкой республиканской коллегии адвокатов Арлтан Чоянов назвал правовую позицию Конституционного Суда обоснованной и последовательной. «Суд отказался от формального подхода, при котором определяющим критерием являлось гражданство, и учел фактические обстоятельства – прежде всего место постоянного проживания лица. Такой подход соответствует конституционным принципам равенства и правовой определенности, а также обеспечивает согласование национального регулирования с международными обязательствами Российской Федерации», – отметил адвокат.
По его мнению, существенно, что КС дал оценку не только прежней правоприменительной практике, но и действующей редакции нормы, указав на ее недостатки. Тем самым постановление имеет значение не только для разрешения конкретного дела, но и для корректировки правового регулирования в целом.
Арлтан Чоянов полагает, что существенное значение имеет и критика установленного законом годичного срока использования иностранных водительских удостоверений. «Суд отметил, что данный срок не связан с юридически значимым обстоятельством – наличием либо отсутствием постоянного проживания в Российской Федерации, и потому не отвечает требованиям соразмерности. Отдельного внимания заслуживает формулирование Судом временного порядка правоприменения. Указание на критерий фактического пребывания (183 дня) позволяет обеспечить необходимую определенность до внесения изменений в законодательство. Кроме того, КС констатировал наличие пробела в правовом регулировании – отсутствие четкого определения понятия постоянного места жительства, что требует законодательного уточнения», – указал адвокат.
Источник: http://www.advgazeta.ru/novosti/ks-razreshil-rossiyanam-polzovatsya-inostrannymi-voditelskimi-udostovereniyami-v-rossii/